Die Bundesregierung hat beschlossen, nicht um jeden Preis an der schnellen Beendigung der Nutzung von Kernenergie festzuhalten. Dabei will sie vor allem ein hohes Maß an Versorgungssicherheit, einen wirksamen Klima- und Umweltschutz und eine wirtschaftlich tragfähige Energieversorgung sicherstellen und argumentiert, dass sichere Kernkraftwerke, als Brücke in das Zeitalter der erneuerbaren Energien, derzeit noch unverzichtbar seien. Diese Position wird, wie zu erwarten war, von der SPD, den Linkspopulisten und den Grünen nicht geteilt. Sie werden deshalb versuchen, über den Bundesrat die Verlängerung der Laufzeiten für Atomkraftwerke zu verhindern. Ein altes Spiel.
Politisch und juristisch stellt sich deshalb die Frage, ob der Bundesrat dieser Laufzeitverlängerung zustimmen muss. Eine Frage, über die verfassungsrechtlich gestritten wird, denn die Antwort ist keineswegs so eindeutig, wie die Bundesregierung es behauptet. Die Diskussion in der Rechtswissenschaft zu diesem Thema ist sehr komplex. Ich möchte trotzdem versuchen, die Grundpositionen und Argumente so verständlich und kurz wie möglich darzustellen, weshalb auch juristische Ungenauigkeiten unvermeidlich sind.
Will man eine Antwort auf die Frage finden, ob der Bundesrat zu beteiligen ist, muss man sich die grundsätzliche Aufgabenverteilung zwischen dem Bund und den Ländern vergegenwärtigen. Diese wird im Grundgesetz geregelt und unterscheidet zwischen der Gesetzgebungskompetenz und der Verwaltungskompetenz.
Die Gesetzgebungskompetenz bestimmt, ob der Bund oder die Länder für den Erlass bestimmter Gesetze zuständig sind. Die Verwaltungskompetenz legt dagegen fest, wer diese Gesetze auszuführen hat.
Grundsätzlich ist der Bund zuständig für den Erlass von Gesetzen, die die Atompolitik betreffen. Das regelt Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 Grundgesetz
“Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über: … die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die beim Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe.”
Ein weiterer Grundsatz ist, dass für die Verwaltung (also die Ausführung der Gesetze) die Länder zuständig sind. Deshalb bestimmt Art. 83 Grundgesetz:
” Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.”
Die vom Grundgesetz vorgesehene Verfahrensweise auf dem Gebiet der Atompolitik sieht also grundsätzlich vor, dass der Bund inhaltlich über die Atompolitik durch ein Gesetz alleine entscheidet und die Behörden der Länder diese Entscheidungen autonom umsetzen. Den Ländern kommt dabei ein beträchtlicher Spielraum zu. Insbesondere können die Länder selber bestimmen wie die Behörden zu errichten sind und wie das Verwaltungsverfahren zu gestalten ist. Dem Bund steht hierbei nur eine so genannte Rechtsaufsicht zu, die es dem Bund nur in Ausnahmefällen ermöglicht, in die Ausführung des Atomrechts einzugreifen.
Wegen der wachsenden Bedeutung der Kernenergie für Wissenschaft und Wirtschaft und wegen des Wegfalls des besatzungsrechtlichen Verbotes der Kernenergienutzung wurde 1959 der Art. 87c in das Grundgesetz aufgenommen. Dieser ermöglicht es, dass der Bund in dem Atomgesetz bestimmen kann, dass die Länder das Atomgesetz nicht mehr autonom ausführen dürfen, sondern in direkter Anweisung durch den Bund handeln müssen. Die Rechtswissenschaft spricht von der so genannten Auftragsverwaltung.
Diese Auftragsverwaltung bindet die Länder sehr stark. Dem Bund steht hier nicht nur Rechtsaufsicht zu, sondern auch Fachaufsicht zu. Dies hat zur Folge, dass beispielsweise der Bund dem zuständigen Landesminister eine Anweisung geben kann. Für einen überzeugten Föderalisten eine befremdliche Vorstellung. Auch das Grundgesetz ist überzeugter Anhänger des Föderalismus. Deshalb bestimmt es, dass für diesen Wechsel von der autonomen Verwaltung durch die Länder zur wesentlich “strengen“ Auftragsverwaltung die Zustimmung des Bundesrates notwendig ist:
“Gesetze, die aufgrund des Artikels 73 Abs. 1 Nummer 14 ergehen, können mit Zustimmung des Bundesrates bestimmen, dass sie von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt werden.”
Der Bund hat, mit Zustimmung des Bundesrates, von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. In § 24 Abs. 1 Atomgesetz wird festgelegt, dass die Verwaltungsaufgaben im Auftrage des Bundes durch Länder ausgeführt werden.
Soweit herrscht Konsens. Der Streit dreht sich nun um die Frage, ob jetzt auch Änderungen an dem Atomgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Leider kann man diese Frage so pauschal nicht mit einem klaren Ja oder Nein beantworten.
Das Bundesverfassungsgericht hat im Jahre 2002 entschieden, dass beim Atomausstieg der Bundesrat nicht beteiligt werden muss. Hintergrund der Entscheidung war, dass durch den Atomausstieg ein “weniger” an “Knebelung” gegenüber den Ländern beschlossen wurde. Im Kern ging es ja darum, mittelfristig auf die Nutzung der Kernenergie zu verzichten, so dass die “Belastung” der Länder durch das Gesetz lediglich reduziert wurde. Somit war auch keine Zustimmung notwendig.
Die nun geplante Änderung des Atomgesetzes wird dagegen wieder eine Erweiterung der “Belastung” für die Länder mit sich bringen, da sie perspektivisch länger in der Bundesauftragsverwaltung “geknebelt” bleiben. Die Mehrheit der Verfassungsrechtler geht deshalb davon aus, dass eine Zustimmung des Bundesrates nach dem Grundgesetz notwendig ist.
Die Gegenauffassung argumentiert vor allem damit, dass das Bundesverfassungsgericht im Mai 2010 bereits einmal in ähnlicher Konstellation, nämlich bei der Übertragung von Aufgaben in der Luftsicherheit, entschieden habe, dass eine Zustimmung des Bundesrates nicht notwendig sei, da nur die erstmalige Übertragung der Zustimmung bedürfe. Nur wenn ein völlig neuer Inhalt oder wesentlich neue Aufgaben hinzu kommen würden, sei eine erneute Befassung des Bundesrates notwendig.
Meines Erachtens wird hier aber übersehen, dass die Verwaltung in Sachen Luftverkehrssicherheit nach Art. 87d Grundgesetz von vornherein Aufgabe des Bundes war:
“Die Luftverkehrsverwaltung wird in Bundesverwaltung geführt”.
Die Länder waren hier also niemals für die Verwaltung autonom zuständig. Eine vergleichbare “Knebelung” wie bei der Atomverwaltung liegt also nicht vor. Den Ländern wird, mit anderen Worten, nichts von zuvor bestehender Autonomie in der Sache genommen, während sie in der Atomverwaltung Kompetenzen durch die Bundesauftragsverwaltung einbüßen. Im Ergebnis ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf die Luftsicherheit deshalb gar nicht auf die Atomfrage übertragbar.
Welcher Auffassung das Bundesverfassungsgericht letztendlich folgen wird, wenn Klage erhoben werden sollte, bleibt abzuwarten. Ich meine, dass objektiv die besseren juristischen Argumente für eine Beteiligungspflicht des Bundesrates sprechen.
Der Beitrag stammt aus einem Vortrag des Verfassers im Oktober 2010.