Corona-Krise: Bayerisches Beherbergungsverbot vorläufig gestoppt

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Seltener juristischer Erfolg einer bayerischen Hotelbetreiberin gegen staatliche Maßnahmen im Rahmen der Corona-Krise: Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH Bayern) hat das im Freistaat geltende Beherbergungsverbot für Besucher, bzw. Reisende aus anderen deutschen Landkreisen und Städten, die eine besonders hohe Infektionsdynamik zeigen, im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig gekippt (VGH Bayern, Beschluss v. 28.07.2020, Az. 20 NE 20.1609). U.a. sei das Verbot offensichtlich unverhältnismäßig, verletzte das rechtsstaatlich erforderliche Publizitätsprinzip und schränke Hoteliers in nicht gerechtfertigter Weise in ihren Grundrechten ein. Bis zur Entscheidung in der Hauptsache darf die Vorschrift nicht angewendet werden.

Der Hintergrund: Beherbergungsverbot in Bayern

Man sagt, Krisen seien die Zeit der Exekutive. Dass dies nur allzu gut stimmen dürfte, zeigt ein Blick in die seit dem Beginn der Corona-Pandemie von den Landesregierungen in diesem Zusammenhang erlassenen Rechtsverordnungen. So wurden und werden – in der Hauptsache gestützt auf die allgemeinen Ermächtigungsgrundlagen des Infektionsschutzgesetzes – weitgehende und äußerst grundrechtsrelevante Einschränkungen nahezu aller Bereiche des öffentlichen, privaten und wirtschaftlichen Lebens durch untergesetzliches Recht verordnet.

Im vorliegenden Fall war die „Sechste Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung“ in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.07.2020 Stein des Anstoßes für das vorliegende Normenkontrollverfahren.

Deren § 14 Abs. 2 S. 1 lautet wie folgt:

„Betriebe nach Abs. 1 Satz 1 [Beherbergungsbetriebe, d. Verf.] dürfen keine Gäste aufnehmen, die aus einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt eines anderen Landes der Bundesrepublik Deutschland anreisen oder dort ihren Wohnsitz haben, in dem oder in der in den letzten sieben Tagen vor der geplanten Anreise die Zahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 laut Veröffentlichung des Robert- Koch-Instituts (RKI) höher als 50 pro 100.000 Einwohnern liegt.“

Die Antragstellerin betreibt ein Hotel mit Wellness- und Tagungsangeboten in Amberg, Frst. Bayern. Sie macht u.a. geltend, durch das Beherbergungsverbot in ihren Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1 GG (Recht auf Eigentum in seiner Ausprägung als Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) und aus Art. 2 Abs. 1 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) verletzt zu sein.

U.a. durch das Beherbergungsverbot drohten ihr irreversible existenzielle wirtschaftliche Schäden, da das Hotel nicht kostendeckend zu führen sei. Dies stelle einen konfiskatorischen (enteignenden) Eingriff in ihr Eigentum dar. Darüber hinaus sei die Bestimmung nicht mehr von der Ermächtigungsgrundlage des Infektionsschutzgesetzes gedeckt. Sie sei unverhältnismäßig, da das Verbot weder geeignet noch erforderlich sei, um die Ausbreitung des Corona-Virus einzudämmen. Es sei ihr aus rein tatsächlichen Gründen bereits überhaupt nicht möglich, einzuschätzen, ob ihre Gäste aus potentiellen Risikogebieten kommen. Diesbezüglich müsse sie sich auf deren eigene Angaben verlassen. Außerdem liege die Zahl der Neuinfektionen im Kreis Amberg innerhalb der letzten drei Wochen bei null.

Mit ihrem gegen das Beherbergungsverbot (und andere Maßnahmen) gerichteten Normenkontrollantrag begehrt die Antragstellerin die Feststellung der Nichtigkeit dieser Vorschriften. Verbunden hat sie ihr Begehren mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit dem sie erreichen will, dass die gerügten Regelungen bis zur Entscheidung in der Hauptsache ausgesetzt werden.

Die Entscheidung des VGH Bayern

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof folgte der Antragstellerin nun weitestgehend in ihrer Rechtsauffassung hinsichtlich des Beherbergungsverbots. Es setzte die Regelung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache im Wege der einstweiligen Verfügung außer Kraft.

Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus:

Der zulässige Antrag sei jedenfalls im Hinblick auf das Beherbergungsverbot begründet. Es komme eine Betroffenheit der Antragstellerin in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) und Art. 2 Abs. 1 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) in Betracht, nicht hingegen aber in ihrem Eigentumsrecht nach Art. 14 GG. Letzteres schütze lediglich den Bestand an Eigentumsrechten als solchen, nicht hingegen bloße Umsatzchancen oder Gewinnerwartungen.

Nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen sei die einstweilige Verfügung zur Abwehr schwerer Nachteile, bzw. aus anderen wichtigen Gründen zu erlassen und der Rechtszustand auf diese Weise vorläufig zu regeln.

Die angegriffene Regelung erweise sich bei vorläufiger Betrachtung sowohl wegen eines Verstoßes gegen das dem Rechtsstaat immanente Publizitätsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) als auch wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als voraussichtlich verfassungswidrig.

Beherbergungsverbot verletzt (vermutlich) Publizitätsprinzip

Die Verweisung des Verordnungsgebers auf die „Veröffentlichung des Robert-Koch-Instituts“ entspreche keinen rechtsstaatlichen Grundsätzen. Eine solche Verweisung auf Regelungen anderer Normgeber dürfe nicht in einer Weise geschehen, die dazu führt, dass der Bürger schrankenlos einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert ist, die ihm gegenüber weder staatlich noch mitgliedschaftlich legitimiert ist. Das widerspreche sowohl dem Rechtsstaatsprinzip, wonach Einschränkungen der Freiheit des Bürgers, soweit sie überhaupt zulässig sind, nur durch oder aufgrund staatlicher Gesetze erfolgen dürfen, als auch dem Demokratieprinzip, wonach die Ordnung eines nach dem Grundgesetz staatlicher Regelung offenstehenden Lebensbereichs auf eine Willensentschließung der vom Volk bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt werden müsse. Diesen Anforderungen genüge die pauschale Verweisung auf die „Veröffentlichungen des Robert-Koch-Instituts (RKI)“ nicht. Aus der Norm sei bereits nicht ersichtlich, wo die Adressaten der Regelung die „Veröffentlichung des Robert-Koch-Institutes“ finden können. Aufgrund des tagesaktuellen Bezugs liege zwar nahe, dass es sich hierbei um eine Veröffentlichung im Internet handeln müsste. Dieser Umstand entbinde den Verordnungsgeber jedoch nicht von der Verpflichtung zur Benennung der genauen Fundstelle. Bereits aus diesem Grund erweise sich § 14 Abs. 2 Satz 1 6. BayIfSMV voraussichtlich als unwirksam.

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vermutlich) ebenfalls verletzt

Das Beherbergungsverbot sei – voraussichtlich – auch wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unwirksam. Die statistische Größe der auf Kreisebene ermittelten 7-Tages-Inzidenz in Bezug auf je 100.000 Einwohner gebe zwar – vermittelt über die Zahl der Neuinfektionen – Aufschluss über die Dynamik des jeweiligen Infektionsgeschehens und damit auch über den Anteil möglicherweise ansteckender Personen. Dennoch erscheine fraglich, ob sich allein aus der Überschreitung einer 7-Tages-Inzidenz von 50 pro 100.000 Einwohnern die Erforderlichkeit eines Verbots der Beherbergung von Gästen aus diesen Landkreisen und kreisfreien Städten ergeben könne. Denn aus dem bisherigen Infektionsgeschehen in Deutschland lasse sich entnehmen, dass Ausbrüche auch innerhalb von Landkreisen und Stadtgebieten selbst noch einmal lokal und örtlich einigermaßen genau eingegrenzt werden können (etwa in Bezug auf einen großen Betrieb, eine Wohnanlage o.Ä.). Derartige Erkenntnisse führten aber dazu, dass Eindämmungsmaßnahmen ihrerseits ebenfalls wieder klar örtlich begrenzt verfügt werden können und auch müssen. Im Hinblick auf eine statistische Kennziffer, die solche lokalen Besonderheiten nicht widerspiegele, erscheine es jedenfalls möglich, dass der maßgebliche Schwellenwert der 7-Tages-Inzidenz von 50 pro 100.000 Einwohner auf Kreisebene überschritten werde, ohne dass diesem Befund eine tatsächliche Gefährdungslage im gesamten Kreis- bzw. Stadtgebiet zugrunde liege. Aufgrund dieser Diskrepanz erscheine es mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als nahezu ausgeschlossen, die genannte statistische Kennziffer zur alleinigen Grundlage eines Beherbergungsverbots zu erheben. Es seien weitere Kriterien in den Blick zu nehmen, um ein Aufenthaltsverbot, bzw. Aufnahmeverbot für Gäste in rechtlich einwandfreier Weise rechtfertigen zu können.

Die Entscheidung über die Hauptsache steht noch aus. Es ist jedoch bereits jetzt – auch wegen der unzweideutigen Ausdrucksweise der Verwaltungsrichter – davon auszugehen, dass das bayerische Beherbergungsverbot in seiner jetzigen Ausgestaltung unwirksam sein dürfte.

Sie haben Fragen oder sind ggf. als Hotelier selbst von einer solchen Regelung in einem anderen Bundesland betroffen? Schreiben Sie uns gerne!

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