Ist der Corona-Shutdown verfassungswidrig?

Die Bundesrepublik Deutschland erlebt derzeit den Corona-Shutdown – die wahrscheinlich intensivste und eingriffsstärkste Ausübung repressiver staatlicher Gewalt in ihrer Geschichte. Die Maßnahmen zur Eindämmung der Coronavirus-Epidemie haben das öffentliche Leben, wie wir es kennen, teils dramatisch verändert. Ausgangssperren, Kontaktverbote, die faktische Außerkraftsetzung des Föderalismus und die Schließung ganzer Wirtschaftszweige und öffentlicher Einrichtungen betreffen jeden einzelnen Bürger in erheblichem Maße. Kaum einer hätte sich so etwas in einer gefestigten westlich-freiheitlichen Demokratie vorstellen können. Führende Verfassungsrechtler warnen gar vor einem “faschistoid-hysterischen Hygienestaat”. Was ist also mit unseren Grundrechten? Ist der Corona-Shutdown verfassungsgemäß? Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg gibt in einem aktuellen Beschluss vom 09.04.2020, Az. 1 S 925/20, interessante Hinweise.

Fitnessstudio gegen Corona-Shutdown

Der Betreiber eines Fitnessstudios in Baden-Württemberg klagt derzeit vor dem Verwaltungsgerichtshof gegen die dem Corona-Shutdown zugrunde liegende Verordnung der Landesregierung (Verordnung der Landesregierung des Landes Baden-Württemberg über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2). Mit Antragsschrift vom 27.03.2020 begehrt der Unternehmer – parallel zum Klageverfahren – den Erlass einer einstweiligen Anordnung u.a. wegen der Betriebsschließung. Er rügt u.a. die Verletzung seines Grundrechts auf Berufsfreiheit gem. Art. 12 GG, da die von der Landesregierung genutzte Rechtsgrundlage in den §§ 28 und 32 des Infektionsschutzgesetzes keine hinlängliche Ermächtigungsgrundlage für eine Betriebsschließung biete. Darüber hinaus macht der Fitnessstudio-Betreiber geltend, dass die Maßnahme unterverhältnismäßig sei, da sie ihn als s.g. “Nicht-Störer” treffe – er also schließen müsse, obwohl das Virus in seinem Betrieb zu keinem Zeitpunkt aufgetreten sei.

VGH weist Eilantrag zurück

Der Verwaltungsgerichtshof hat den Eilantrag des Fitnessstudio-Betreibers zurückgewiesen. Eine im einstweiligen Verfügungsverfahren vorzunehmende Abwägung derjenigen Nachteile, die eintreten, wenn die Anordnung erlassen würde, die Hauptsacheklage aber erfolglos bliebe, mit denjenigen Nachteilen, die eintreten, wenn die Anordnung nicht erlassen würde, die Hauptsache aber Erfolg habe, gehe zuungunsten des Unternehmers aus.

Darüber hinaus rechtfertige es das Ziel des Infektionsschutzes, auch präventive Maßnahmen zu ergreifen. Solche vorbeugenden Maßnahmen können sich regelmäßig auch gegen “Nicht-Störer” richten. Die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnung könne daher nicht davon abhängen, ob der zu bekämpfende Erreger gerade in einem Betrieb nachgewiesen worden sei, der von der Schließungsverfügung betroffen ist.

Aber: VGH lässt Verfassungsmäßigkeit ausdrücklich offen

Anzumerken ist allerdings, dass der Verwaltungsgerichtshof sich ausdrücklich noch nicht abschließend mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit des Corona-Shutdown beschäftigt hat. Dies sei, so die Richter in Mannheim, nicht im Eilverfahren, sondern erst in der Hauptsache zu entscheiden. Jedoch geben die Richter einige interessante Hinweise, in welche Richtung das endgültige Urteil gehen könnte.

Vorbehalt des Gesetzes muss gelten

Offen gelassen haben die Richter, ob die Ermächtigungsgrundlagen des Infektionsschutzgesetzes für eine Rechtsverordnung, die in ganz erheblicher Weise in die Freiheitsrechte – hier: das Grundrecht auf Berufsfreiheit – eingreift, mit dem s.g. “Vorbehalt des Gesetzes” vereinbar sind.

Der “Vorbehalt des Gesetzes” ist ein verfassungsimmanenter Grundsatz, der dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG entstammt. Nach dieser grundlegenden Vorschrift ist einerseits die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, andererseits die vollziehende Gewalt, also die Exekutive, an Recht und Gesetz gebunden. Daraus wird hergeleitet, dass der Gesetzgeber, also das vom Volk gewählte Parlament, die wesentlichen Regelungen, die einen bestimmten Lebenssachverhalt betreffen, selbst festsetzen muss – und zwar durch formelles Gesetz. Es ist dem Gesetzgeber also nicht gestattet, wesentliche Fragen in bisher ungeregelten Sachverhalten der Verwaltung, also der exekutiven Gewalt – etwa durch das Mittel der Rechtsverordnung – zu überlassen. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu die s.g. “Wesentlichkeitstheorie” aufgestellt:

“Das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG und das in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG niedergelegte Demokratieprinzip, die nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich sind, verpflichten den Gesetzgeber, in grundrechtsrelevanten Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen.“

Ob die Ermächtigungsgrundlage in § 28 IfSG diesen Anforderungen genügt, muss der Verwaltungsgerichtshof nun in der Hauptsache prüfen. Die Vorschrift selbst spricht insoweit nur von den “notwendigen Schutzmaßnahmen”, die zur Verhinderung der Ausbreitung einer Infektionskrankheit getroffen werden können. Das Grundrecht der Berufsfreiheit erlaube aber Eingriffe lediglich aufgrund eines Gesetzes, das den Umfang und die Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lasse. Insoweit müsse es der Gesetzgeber selbst sein, der alle wesentlichen Entscheidungen treffe, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich seien und nicht der Einschätzungsprärogative der Verwaltung unterfallen.

Corona-Shutdown – Parlamentsvorbehalt möglicherweise verletzt

Der Verwaltungsgerichtshof widmet sich explizit auch der Eingriffsintensität der Verordnungsvorschriften. So sei die Schließungsverfügung von einer nicht zu unterschätzenden Eingriffstiefe, denn sie führe für mehrere Wochen oder gar Monate zu einem überwiegenden oder gar vollständigen Wegfall aller Umsätze oder Unternehmenseinkünfte. Die betroffenen Betriebe seien auch nicht in der Lage, den Wirkungen dieses Eingriffs anderweitig auszuweichen. Diese extrem gravierenden Wirkungen der Regeln könnten dafür sprechen, dass die zugrunde liegenden Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes wegen Verstoßes gegen den Parlamentsvorbehalt verfassungswidrig seien. Denn sie enthalten lediglich die Befugnis zum Erlass der “notwendigen Schutzmaßnahmen” und diese sei wiederum nur begrenzt durch “die Notwendigkeit” und die Einschränkung, “soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist”. Dies möge beispielsweise zwar ein Verbot von Großveranstaltungen oder sonstigen größeren Menschenansammlungen rechtfertigen. Ob sich davon jedoch auch ein faktisches zeitweises Berufsausübungsverbot in verfassungsgemäßer Weise decken lasse, sei nicht klar.

Der Verwaltungsgerichtshof wird sein Hauptsacheurteil demnächst verkünden. Wir halten Sie an dieser Stelle auf dem Laufenden.

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